Intesa Unicef e Garante dei diritti dei detenuti: per i minori con genitori detenuti Il ddl approvato alla Camera e trasmesso al Senato per l'esame su Tutela del rapporto tra detenute madri con figli minori

21 Settembre 2022

«Perché non vi siano mai più bambini in carcere» è il motivo che ha spinto Carmela Pace, presidente Unicef Italia e Mauro Palma, Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà, a stilare un protocollo di intesa triennale per i bambini, figli di detenuti. Troppo piccoli per condividere e sopportare il peso della detenzione dei genitori, la difficoltà del loro reinserimento sociale dopo il carcere, per convivere con la mamma nell’angusto ambiente e nella realtà carceraria. È stato siglato nella giornata odierna nella sede romana del Garante nazionale.

Alcuni punti del protocollo sono incentrati sulla diffusione della cultura dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza. Al centro è infatti la Convenzione dell’Onu sui diritti del bambino che il personale amministrativo penitenziario acquisisce mediante corsi formativi e la collettività recepisce impegnandosi ad accoglierli nella società durante e dopo il periodo di carcerazione. In particolare l’attenzione è posta alla figura della madre detenuta con i figli minori: per loro vanno pensati percorsi specifici per il loro reinserimento nella comunità e una pena al di fuori del carcere per madri con figli al seguito.

Il 30 maggio di quest’anno la Camera parlamentare ha approvato il testo del ddl composto di 4 articoli in materia di tutela del rapporto tra detenute madri e figli minori (2298) con modifica al codice di procedura penale, al codice penale, alle leggi penali n. 354 del 26 luglio 1975 e n. 62 del 21 aprile 2011; ha ottenuto 241 favorevoli, 7 contrari, 2 astenuti su 248 votanti. Dal 13 giugno è sottoposto al vaglio del Senato che non ha ancora iniziato l’esame (2635). Vediamo insieme le modifiche.

Modifiche del ddl “tutela del rapporto tra detenute madri e figli minori” approvate alla Camera e trasmesse al Senato

Primo articolo. Modifiche al codice di procedura penale

Misure cautelari personali. La norma prevede che una donna incinta o con il suo bambino sotto i 6 anni non può essere soggetta a custodia cautelare in carcere; tuttavia in caso di esigenze cautelari di “eccezionale rilevanza” che impongano tale misura viene fatta salva «la possibilità di disporla o mantenerla esclusivamente presso un istituto a custodia attenuata per detenute madri» (modifica art. 275, c. 4 proc. penale). E neanche la custodia cautelare in carcere quando, a meno che sussistano esigenze cautelari di eccezionale rilevanza,   se si è in presenza di un «unico genitore di persona con disabilità avente connotazione di gravità ai sensi dell’art. 3, c. 3 lg 104 del 1992, con esso convivente, ovvero nei casi in cui l’altro genitore sia assolutamente impossibilitato a dare assistenza al figlio e non vi siano parenti entro il quarto grado di accertata idoneità o sia persona che ha superato l’età di settanta anni» (modifica art. 275, comma 4 proc. penale).

Provvedimenti in caso di evasione o di condotte pericolose realizzate da detenuti in istituti a custodia attenuata per detenute madri. È il nuovo art. 276 bis inserito nel codice di procedura penale: « Nel caso in cui la persona sottoposta alla misura della custodia cautelare presso un istituto a custodia attenuata per detenute madri evada o tenti di evadere oppure ponga in essere atti idonei a compromettere l’ordine o la sicurezza pubblica o dell’istituto o a porre in pericolo l’altrui integrità fisica, il giudice dispone nei suoi confronti la custodia cautelare in carcere e la persona viene condotta in istituto senza la prole. Il provvedimento è comunicato ai servizi sociali del comune ove il minore si trova ».

Abrogazione dell’art. 285 bis del codice di procedura penale su custodia cautelare in istituto a custodia attenuata per detenute madri.

Adempimenti esecutivi (art. 293 del codice di procedura penale). Vengono aggiunti:

il comma 1 quater che riguarda la modalità di esecuzione dell’ordinanza di custodia cautelare da parte dell’ufficiale o dell’agente incaricato. Qualora nel corso dell’esecuzione «rilevi la sussistenza di una delle ipotesi di cui all’articolo 275, comma 4, deve darne atto nel verbale di cui al comma 1-ter del presente articolo unitamente ad ogni indicazione volontariamente fornita dalla persona sottoposta alla misura in ordine alla loro eventuale sussistenza. In questo caso il verbale è trasmesso al giudice prima dell’ingresso della persona sottoposta alla misura nell’istituto di pena».

Il comma 1 quinquies: « Nei casi di cui al comma 1-quater il giudice può disporre la sostituzione della misura cautelare con un’altra meno grave o la sua esecuzione con modalità meno gravose anche prima dell’ingresso della persona sottoposta alla misura nell’istituto di pena»

Esecuzioni delle pene detentive (art. 656 del codice di procedura penale). Riguardo alla liberazione anticipata, viene aggiunto all’art. 656 il comma 4 quinquies: « Qualora, nel corso dell’applicazione dell’ordine che dispone la carcerazione, emergano circostanze di fatto che potrebbero determinare il differimento obbligatorio della pena ai sensi dell’articolo 146 del codice penale, il pubblico ministero ne informa immediatamente il magistrato di sorveglianza. Il magistrato di sorveglianza, verificata la sussistenza dei presupposti, procede nelle forme di cui all’articolo 684, comma 2, del presente codice ».

Secondo articolo. Modifiche al codice penale

Rinvio obbligatorio dell’esecuzione della pena (art. 146 del codice penale). La modifica riguarda il primo comma numero 2 sull’esecuzione del differimento della pena, non pecuniaria, nei confronti di madre con prole con un figlio sotto un anno di età, si aggiunge: «o ad anni tre, qualora portatore di disabilità avente connotazione di gravità ai sensi dell’articolo 3, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, ovvero se deve avere luogo nei confronti di padre della medesima prole, qualora la madre sia deceduta o assolutamente impossibilitata a dare assistenza alla prole e non vi siano parenti entro il quarto grado di accertata idoneità ».

Un ulteriore modifica anche al secondo comma che viene così riformulato: «Nei casi previsti dai numeri 1) e 2) del primo comma il differimento non opera o, se concesso, è revocato se la gravidanza si interrompe, se il condannato è dichiarato decaduto  dalla responsabilità genitoriale su figlio ai sensi dell’art. 330 del codice civlie, il figlio muore, viene abbandonato ovvero affidato ad altri, sempre che l’interruzione di gravidanza o il parto siano avvenuti da oltre due mesi»

Rinvio facoltativo dell’esecuzione della pena (art. 147 del codice penale). Sono apportate due modifiche all’articolo 147 c.p. sulla possibilità di rinvio di una pena:

• al primo comma, numero 3 così riformulato: «se una pena restrittiva della libertà personale deve essere eseguita nei confronti di madre di prole di età inferiore a tre anni ovvero di padre della medesima prole, qualora la madre sia deceduta o assolutamente impossibilitata a dare assistenza alla prole e non vi siano parenti entro il quarto grado di accertata idoneità ».
• al terzo comma, numero 3, così riformulato: «Nel caso indicato nel numero 3) del primo comma il differimento non è concesso o, se concesso, è revocato, qualora il condannato sia dichiarato decaduto dalla responsabilità genitoriale sul figlio ai sensi dell’art. 330 del codice civile, il figlio muoia, venga abbandonato ovvero affidato ad altri che al genitore condannato».

Terzo articolo. Modifiche all’ordinamento penitenziario

Norme sull’ordinamento penitenziario e sull’esecuzione delle misure privative e limitative della libertà (lg 26 luglio 1975 n. 354). Le modifiche riguardano:

• Art. 41 bis (situazioni di emergenza). Riguarda la possibilità di sospensione delle normali regole di trattamento dei detenuti ricorrendo a maggiori restrizioni per gravi motivi di ordine e sicurezza pubblica (rischio di agevolazione e di collegamenti con l’associazione di tipo mafiosa..). Viene introdotto un nuovo comma: 2bis. 1: « L’adozione del provvedimento di cui al comma 2-bis nei confronti di un detenuto in un istituto a custodia attenuata per detenute madri comporta il trasferimento del soggetto, senza la prole, in un istituto o in una sezione indicati nel comma 2-quater. Il provvedimento è comunicato ai servizi sociali del comune ove il minore si trova ». Comma, che segue il comma 2bis che recita:

Il provvedimento emesso ai sensi del comma 2 è’ adottato con decreto motivato del Ministro della giustizia, anche su richiesta del Ministro dell’interno, sentito l’ufficio del pubblico ministero che
procede alle indagini preliminari ovvero quello presso il giudice procedente e acquisita ogni altra necessaria informazione presso la Direzione nazionale antimafia, gli organi di polizia centrali e
quelli specializzati nell’azione di contrasto alla criminalità organizzata, terroristica o eversiva, nell’ambito delle rispettive competenze. Il provvedimento medesimo ha durata pari a quattro anni
ed è prorogabile nelle stesse forme per successivi periodi, ciascuno pari a due anni. La proroga è disposta quando risulta che la capacità’ di mantenere collegamenti con l’associazione criminale,
terroristica o eversiva non è venuta meno, tenuto conto anche del profilo criminale e della posizione rivestita dal soggetto in seno all’associazione, della perdurante operatività del sodalizio
criminale, della sopravvenienza di nuove incriminazioni non precedentemente valutate, degli esiti del trattamento penitenziario e del tenore di vita dei familiari del sottoposto. Il mero decorso del
tempo non costituisce, di per sé, elemento sufficiente per escludere la capacità di mantenere i collegamenti con l’associazione o dimostrare il venir meno dell’operatività della stessa (2 bis).

• Art. 47 ter (detenzione domiciliare). Si aggiunge il comma 1.2 : «Nelle ipotesi di cui alle lettere a) e b) del comma 1, la detenzione domiciliare può essere negata solo quando sussista il concreto pericolo della commissione di ulteriori delitti; in tal caso la persona è ristretta in un istituto a custodia attenuata per detenute madri». Il comma 1 fa riferimento all’espiazione nella propria abitazione o in altro luogo di privata dimora o a un luogo pubblico di cura, assistenza o accoglienza o in case di famiglia protette per la donna incinta o madre di prole di età inferiore ai 10 anni con lei convivente, consentita a determinate condizioni. La lettera a) riguarda se la «donna incinta o madre di prole di età inferiore ai 10 anni con lei convivente». La lettera b), invece, se il «padre, esercente la potestà, di prole di età inferiore ai 10 anni con lui convivente, quando la madre sia deceduta o altrimenti assolutamente impossibilitata a dare assistenza alla prole».

• Art. 47 quinquies (detenzione domiciliare speciale). Il primo comma viene parzialmente riformulato, che appare così: «Quando non ricorrono le condizioni di cui all’art. 47 ter le condannate madri di prole di età non inferiore ai 10 anni, se vi è la possibilità di ripristinare la convivenza con i figli, possono essere ammesse ad espiare la pena nella propria abitazione o in altro luogo di privata dimora, ovvero in luogo di cura, assistenza o accoglienza, ovvero, quando sussista il concreto pericolo della commissione di ulteriori delitti, in un istituto a custodia attenuata per detenute madri».  

• Art. 51 ter (sospensione cautelativa delle misure alternative). Le modifiche riguardano:

– l’aggiunta del comma 2.bis : « Nel caso in cui la persona ristretta in un istituto a custodia attenuata per detenute madri evada o tenti di evadere oppure ponga in essere atti idonei a compromettere l’ordine o la sicurezza pubblica o dell’istituto o a porre in pericolo l’altrui integrità fisica, è ordinato nei suoi confronti l’accompagnamento, senza la prole, in un istituto ordinario. Il provvedimento è comunicato ai servizi sociali del comune ove il minore si trova. Si applicano in quanto compatibili le disposizioni di cui ai commi 1 e 2 ».

– l’art. 51 ter si intitola: sospensione cautelativa delle misure alternative e dell’esecuzione di pena in istituto a custodia attenuata per detenute madri

Quarto articolo. Modifiche alla legge 21 aprile 2011, n. 62, e alla legge 30 dicembre 2020, n. 178

• legge 62/2011 relativa Modifiche al codice di procedura penale e alla legge 26 luglio 1975, n. 354, e altre disposizioni a tutela del rapporto tra detenute madri e figli minori:

– all’art 4 sull’individuazione delle case famiglia protette si modifica il comma 2: «il ministro di Giustizia stipula con gli enti locali convenzioni volte a individuare le strutture idonee a essere utilizzare come case famiglia protette. A tal fine i comuni riconvertono e utilizzano prioritariamente immobili di proprietà comunale purché idonei»

– e si aggiunge il comma 2 bis: I comuni ove sono presenti case famiglia protette adottano i necessari interventi per consentire il reinserimento sociale delle donne una volta espiata la pena detentiva, avvalendosi a tal fine dei propri servizi sociali ».

• legge 178/2020 su Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023, le modifiche riguardano l’art. 1 comma 322 in cui lo stanziamento del fondo di 1,5 milioni di euro per contribuire all’accoglienza di genitori con bambini al seguito in case famiglia protette (art 4 legge 62/ 2011) e in case alloggio per l’accoglienza residenziale dei nuclei mamma – bambino, viene istituito dal 2021 ( e non fino al 2023) e il comma 323 che stabilisce che dall’entrata in vigore il fondo può essere rivalutato e aggiornato ogni tre anni. Infine il testo parlamentare riporta che gli oneri riferiti al comma 2 pari a euro 1.500.000 annui a decorrere dall’anno 2024, si provvede mediante corrispondente riduzione delle proiezioni dello stanziamento del fondo speciale di parte corrente iscritto, ai fini del bilancio triennale 2022-2024, nell’ambito del programma « Fondi di riserva e speciali » della missione « Fondi da ripartire » dello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze per l’anno 2022, allo scopo parzialmente utilizzando l’accantonamento relativo al Ministero della giustizia.

Come è la situazione italiana?

Le madri con figli si trovano per la maggior parte negli istituti a custodia cautelare attenuata (Icam). In un colloquio parlamentare di indagine conoscitiva nel marzo 2022 sulla realtà italiana delle madri in carcere lo stesso professore Mauro Palma, presidente dell’Autorità Garante dei diritti dei detenuti, riferiva che se non si usufruisce delle pene alternative le collocazioni riguardano casa famiglia protetta lontano dall’ambiente carcerario e più adatto ai minori, poi gli istituti a custodia attenuata posti spesso nei pressi del carcere o all’interno della struttura penitenziaria, spesso in luoghi isolati e con pochi collegamenti con il territorio e infine la sezione con asilo nido all’interno del complesso femminile.

Ha messo in evidenza l’incidenza dell’impatto che la realtà penitenziaria può avere nel primo incontro con il bambino durante la visita in carcere e della visione dello Stato che potrà avere da adulto.

Dai dati del Rapporto di Antigone sulle condizioni di detenzione 2022 al 31 marzo 2022 le donne detenute negli istituti penitenziari italiani erano 2276, di queste 576 all’interno delle 4 carceri femminili: 321 detenute nella casa circondariale di Roma Rebibbia e 146 a Pozzuoli, 64 nella casa di reclusione di Venezia e 45 a Trani. L’Istituto a custodia attenuata (Icam) per madri detenute di Lauro ospita 8 donne recluse con figli minori di 3 anni. Mentre i restanti 3 quarti delle donne detenute sono distribuite nelle 46 sezioni femminili all’interno di carceri maschili.

Poi delle 2.276 detenute 727 sono di origine straniera, provenienti soprattutto da Romania, Nigeria. Dal panorama generale della popolazione detenuta spiccano Marocco, Romania, Albania, Nigeria.

Da questo rapporto emerge la carenza di servizi femminili negli istituti occupati per la maggior parte da uomini. Dalla visita di 24 istituti con donne detenute nel 2021 in tema di servizi igienici e sanitari il 62% era dotato di servizio ginecologico e il 21% di ostetricia e solo il 58% le celle avevano un bidet. Disattesa la riforma contro l’eccessiva marginalizzazione delle donne detenute (lg 2018) all’interno di istituti a prevalenza maschile. Si riporta il caso della casa di reclusione di Paliano dove su 70 detenuti solo 3 sono donne e in quella circondariale di Mantova dove su 130 cinque sono donne. E che solo nel 4,3% degli istituti visitati con sezioni femminili siano previste occasioni di incontro per evitare appunto l’emarginalizzazione.

Le carceri femminili sono 4: 3 sovraffollati Trani(140%), Pozzuoli (139%) e Rebibbia (123%) eccetto la casa di reclusione di Venezia.

Al 31 maggio 2022 i bambini sempre dai dati di Antigone, sono 19 di età inferiore ai 3 anni con le loro 16 madri in un istituto penitenziario: 8 nell’istituto a custodia attenuata per madri detenute di Lauro, autonomo, 4 bambini nella sezione nido di Rebibbia Femminile, 2 negli icam di san Vittore a Milano e Torino e Benevento, un bambino nell’icam della casa di reclusione femminile di Venezia.

Rispetto agli anni 2000 quando si contava più di 70 bambini il numero è sceso, a fine 2021 erano 18 «a fronte di 48 di due anni prima. Tale calo dimostra come sia possibile ricorrere a soluzioni alternative»: fa riferimento alle misure emergenziali ricorse con la pandemia che dovrebbero divenire ordinarie.